СТ 55.1 ГрК РФ.
1. Основными целями саморегулируемых организаций являются:
1) предупреждение причинения вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов Российской Федерации (далее - вред) вследствие недостатков работ, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами саморегулируемых организаций;
2) повышение качества выполнения инженерных изысканий, осуществления архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства;
3) обеспечение исполнения членами саморегулируемых организаций обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательством Российской Федерации о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц, или в иных случаях по результатам торгов (конкурсов, аукционов), если в соответствии с законодательством Российской Федерации проведение торгов (конкурсов, аукционов) для заключения соответствующих договоров является обязательным (далее - с использованием конкурентных способов заключения договоров).
2. Содержанием деятельности саморегулируемой организации в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта, сноса объектов капитального строительства являются разработка и утверждение документов, предусмотренных статьей 55.5 настоящего Кодекса, а также контроль за соблюдением членами такой саморегулируемой организации требований этих документов.
1. Особенности саморегулирования в градостроительной сфере обозначены в комментарии к п. 17 ст. 1 Градостроительного кодекса РФ.
Этот относительно новый правовой институт пришел на смену лицензированию видов строительной деятельности (сейчас лицензируемые виды деятельности в основном совпадают с видами работ по инженерным изысканиям, по подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объектов капитального строительства, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства) в соответствии с положениями ст. 3 ФЗ от 22 июля 2008 г. N 148-ФЗ с целью снижения объема государственного регулирования в градостроительной деятельности и эффективной активизации предпринимательства в этой области.
Общественно значимые интересы субъектов градостроительной сферы правоотношений определяются социальной направленностью их деятельности, которая способствует реализации самых разных целей неиндивидуального характера, включая защиту гражданских прав и свобод, прав социально незащищенных слоев населения, прав потребителей, а также деятельность некоммерческих организаций социальной направленности и т.п.
Одной из целей инновационного развития России, согласно Концепции долгосрочного социально-экономического развития РФ на период до 2020 г., обозначено взаимодействие государства, частного бизнеса и общества как субъектов инновационного развития. В Концепции отражено, что инновационный тип экономического развития требует создания максимально благоприятных условий для предпринимательской инициативы, повышения конкурентоспособности и инвестиционной привлекательности российских частных компаний, расширения их способности к работе на открытых глобальных рынках в условиях жесткой конкуренции, поскольку именно частный бизнес является основной движущей силой экономического развития. Государство может создать необходимые условия и стимулы для развития бизнеса, но не должно подменять бизнес собственной активностью.
При этом в Концепции обозначены принципы отношений государства с субъектами предпринимательской деятельности в целях перехода к инновационному социально ориентированному развитию, в том числе:
- создание условий для свободы предпринимательства и конкуренции, развитие механизмов саморегулирования предпринимательского сообщества;
- снижение административных барьеров в экономике, превращение России в страну с низким уровнем коррупции;
- формирование условий для массового создания новых частных компаний во всех отраслях экономики, совместная с бизнесом работа по повышению общественного статуса и значимости предпринимательства и собственности;
- устранение избыточного государственного регулирования экономики и переход преимущественно к косвенным методам регулирования экономических процессов;
- развитие частно-государственного партнерства, направленного на снижение предпринимательских и инвестиционных рисков, прежде всего в сферах исследований и разработок, распространения новых технологий, развития транспортной, энергетической и коммунальной инфраструктуры;
- поддержка инициатив бизнеса по участию в развитии социальной сферы и человеческого капитала;
- расширение участия предпринимательского сообщества в подготовке решений органов государственной власти, связанных с регулированием экономики.
Также в Концепции обозначена новая модель общества, обеспечивающая:
- эффективность механизмов защиты прав и свобод граждан, без которых невозможно создать конкурентоспособные государственные институты;
- функционирование механизмов вертикальной и горизонтальной социальной мобильности;
- применение процедур и правил, гарантирующих выявление и учет интересов каждой социальной группы при принятии решений на всех уровнях государственной и муниципальной власти, ответственность за результаты и последствия принятых и реализованных решений;
- равноправный диалог общественных организаций, бизнеса и государства по ключевым вопросам общественного развития, результаты которого становятся основой принимаемых нормативных решений;
- высокое доверие граждан к государственным и общественным институтам;
- широкий общественный консенсус по основным вопросам развития России.
Немаловажную роль в налаживании диалога государства с представителями бизнеса играют некоммерческие организации в форме саморегулируемых организаций, деятельности которых в градостроительной сфере посвящены нормы гл. 6.1 комментируемого Кодекса.
Положениями ч. 2 ст. 1 ФЗ о СРО указывается, что федеральными законами могут устанавливаться особенности:
- приобретения, прекращения статуса саморегулируемых организаций;
- правового положения саморегулируемых организаций;
- деятельности саморегулируемых организаций;
- порядка приема в члены саморегулируемой организации и прекращения членства в саморегулируемой организации;
- порядка осуществления саморегулируемыми организациями контроля за деятельностью своих членов и применения саморегулируемыми организациями мер дисциплинарного воздействия в отношении своих членов;
- порядка осуществления государственного контроля (надзора) за соблюдением саморегулируемыми организациями, объединяющими субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности определенных видов, требований законодательства РФ, регулирующих деятельность указанных субъектов, и законодательства РФ о саморегулируемых организациях.
Комментируемые нормы как изначальные положения о саморегулировании в градостроительной деятельности устанавливают две категории целей этого правового института:
1) недопущение причинения вреда вследствие недостатков работы, выполняемой членами саморегулируемых организаций (обязательность допуска саморегулируемых организаций к деятельности, которая оказывает влияние на безопасность объектов, определена нормами ч. 2 ст. 47, ч. ч. 4 и 5.1 ст. 48, ч. ч. 2 и 3.1 ст. 52 и ч. 4 ст. 55.8 Кодекса);
2) повышение качества видов градостроительной деятельности с участием саморегулируемых организаций.
Отметим, что уже на стадии разработки законодательства о саморегулировании было обозначено, что функционирование этого правового института позволит организациям и индивидуальным предпринимателям создать действенные организационные основы повышения стандартов профессиональной деятельности, а также реализовать свое право на упрощенный контроль со стороны органов государственного контроля (надзора). При этом объединения субъектов предпринимательской деятельности, в основе которых лежит перекрестная субсидиарная ответственность по обязательствам друг друга, предоставят надежный механизм возмещения вреда, который может быть нанесен отдельным членом саморегулируемой организации государству или потребителю. Бремя дополнительной (субсидиарной) ответственности по обязательствам предпринимателей, которое ложится на каждого члена такой организации, компенсируется для него существенным снижением объема государственного контроля со стороны проверяющих органов и организаций.
Следует добавить, что содержание ч. 1 комментируемой статьи помимо обозначенных целей саморегулирования в градостроительной сфере включает общее определение вреда, порядок возмещения которого регламентирован нормами ст. 60 Кодекса.
2. Как установлено в ч. 2 рассматриваемой статьи, деятельность саморегулируемой организации в градостроительной сфере включает три основных направления, в частности:
- разработку документов саморегулируемой организации в соответствии с нормами ст. 55.5 ГрК;
- утверждение документов саморегулируемой организации в соответствии с нормами ст. 55.5 Кодекса;
- контроль за соблюдением членами саморегулируемой организации требований этих документов (см. ст. 55.13 Кодекса).
Комментируемые нормы реализуют общее определение саморегулирования (см. ст. 2 ФЗ о СРО), согласно которому саморегулирование - это самостоятельная инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил.
Разработка представляет собой процесс создания (обновления) правил, которые регламентируют предмет саморегулирования (обозначенные виды градостроительной деятельности).
Утверждение разработанных документов (правил, стандартов и пр.) саморегулируемой организацией в соответствии с требованиями ч. 13 ст. 55.5 Кодекса придает им необходимые правовые формы, статус и соответствующую легитимность в установленном действующим законодательством порядке.
Следует добавить, что в порядке ч. 4 ст. 4 Кодекса функционирование саморегулируемых организаций в области градостроительной деятельности регламентируется нормами ГК РФ и ФЗ о СРО, если необходимые вопросы не урегулированы положениями Кодекса.
1. В настоящей статье законодатель устанавливает основные цели саморегулируемых организаций в области инженерных изысканий, архитектурно-строительного проектирования, строительства, реконструкции, капитального ремонта объектов капитального строительства (ГрСРО). Комментируемая норма согласуется с общими положениями ФЗ "О саморегулируемых организациях", согласно которым под саморегулированием понимается самостоятельная и инициативная деятельность, которая осуществляется субъектами предпринимательской или профессиональной деятельности и содержанием которой являются разработка и установление стандартов и правил указанной деятельности, а также контроль за соблюдением требований указанных стандартов и правил (ст. 2). Саморегулирование в соответствии с данным Законом осуществляется на условиях объединения субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в СРО (под субъектами предпринимательской деятельности понимаются индивидуальные предприниматели и юридические лица, зарегистрированные в установленном порядке и осуществляющие определяемую в соответствии с ГК РФ предпринимательскую деятельность, а под субъектами профессиональной деятельности - физические лица, осуществляющие профессиональную деятельность, регулируемую в соответствии с федеральными законами).
Саморегулируемыми организациями (СРО) признаются некоммерческие организации, созданные в целях, предусмотренных федеральным законом, основанные на членстве, объединяющие субъектов предпринимательской деятельности исходя из единства отрасли производства товаров (работ, услуг) или рынка произведенных товаров (работ, услуг) либо объединяющие субъектов профессиональной деятельности определенного вида (ст. 3). Как следует из смысла данной нормы, различие в целях создания СРО связано с различием в виде деятельности, благодаря которой субъекты объединяются под началом саморегулирования <144>. В этом смысле совершенно логично, что ФЗ "О саморегулируемых организациях" не устанавливает единой цели создания СРО, поскольку это крайне сложно с точки зрения юридической техники, а, кроме того, в определенной мере может противоречить принципу саморегулирования <145>.
--------------------------------
<144> Необходимо заметить, что в Концепции снижения административных барьеров и повышения доступности государственных и муниципальных услуг на 2011 - 2013 гг., утв. распоряжением Правительства РФ от 10 июня 2011 г. N 1021-р, подчеркивается, что институт саморегулирования предполагает наличие у СРО вполне определенного спектра задач и функций, отличающих ее от любого другого предпринимательского или профессионального объединения. Отраслевое законодательство может допускать нормы, учитывающие специфику функционирования СРО в отдельной сфере, только при условии, что это не разрушает фундамент института саморегулирования и не противоречит общим требованиям к таким организациям.
<145> В научной литературе можно встретить прямо противоположную точку зрения (См.: Кванина В.В. Системные недостатки института саморегулирования // Закон. 2014. N 8).
В связи с этим в комментируемой статье определяются две цели, для достижения которых создаются ГрСРО:
1) предупреждение причинения вреда тем или иным благам, защищаемым законом;
2) повышение качества градостроительной деятельности (ее отдельных видов).
Важно иметь в виду, что ГрК РФ определяет два закрытых перечня: перечень тех благ, предупреждение причинения вреда которым входит в содержание целей, ради которых создаются ГрСРО, и перечень видов деятельности, повышение качества которых относится также к целям создания ГрСРО <146>. В первом случае речь идет о причинении вреда:
--------------------------------
<146> По нашему мнению, законодатель создал здесь повод для неопределенности в правоприменительной практике. С одной стороны, перечни и охраняемых благ, и видов деятельности сформулированы как закрытые - поскольку нет указаний на иные объекты, которые могут туда входить. С другой стороны, ГрК РФ говорит об основных целях создания ГрСРО, не исключая тем самым возможность наличия иных целей, буквально не предусмотренных законом. Иные цели, конечно, могут формулироваться, расширяя при этом и данные перечни. Думается, что эта ситуация в целом не запрещена: поименованные цели должны быть в обязательном порядке указаны в учредительных документах ГрСРО, а иные цели также могут быть названы, но их отсутствие никаких правовых последствий не влечет.
- жизни или здоровью физических лиц;
- имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу;
- окружающей среде;
- жизни или здоровью животных и растений;
- объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ.
Как видно из данного перечня, он содержательно связан с целями принятия Технического регламента о безопасности зданий и сооружений от 30 декабря 2009 г. N 384-ФЗ (хотя и не дублирует его). Среди таких целей - защита жизни и здоровья граждан, имущества физических или юридических лиц, государственного или муниципального имущества; охрана окружающей среды, жизни и здоровья животных и растений; предупреждение действий, вводящих в заблуждение приобретателей, обеспечение энергетической эффективности зданий и сооружений.
Законодатель связывает вероятное причинение вреда с тем, что работы, которые оказывают влияние на безопасность объектов капитального строительства и выполняются членами СРО, содержат недостатки. Нужно учесть, что указание данных обстоятельств носит не декларативный, а нормативный характер, поскольку влечет определенные юридические последствия. В соответствии со ст. 60 ГрК РФ собственник здания, сооружения, концессионер, частный партнер, застройщик, технический заказчик, которые возместили в соответствии с гражданским законодательством вред, причиненный вследствие разрушения, повреждения здания, сооружения либо части здания или сооружения, объекта незавершенного строительства, нарушения требований безопасности при строительстве объекта капитального строительства, требований к обеспечению безопасной эксплуатации здания, сооружения, и выплатили компенсацию сверх возмещения вреда, имеют право обратного требования (регресса) в размере возмещения вреда и выплаты компенсации сверх возмещения вреда к ГрСРО в пределах средств компенсационного фонда ГрСРО в случае, если лицо, выполнившее работы по инженерным изысканиям, подготовке проектной документации, по строительству, реконструкции, капитальному ремонту объекта капитального строительства, вследствие недостатков которых причинен вред, на момент их выполнения имело свидетельство о допуске к таким работам, выданное этой ГрСРО, или к соответствующему Национальному объединению ГрСРО в случае исключения сведений об указанной выше ГрСРО из государственного реестра СРО в пределах средств компенсационного фонда указанной ГрСРО, зачисленных на счет такого Национального объединения. Из систематического толкования указанных норм можно сделать вывод, что последствия, предусмотренные ст. 60 ГрК РФ, не наступают как в том случае, когда ни одному из перечисленных в комментируемой статье благ не причинен вред, так и в том, когда этот вред причинен не в связи с недостатками, обнаруженными в работах, осуществляемых членами ГрСРО. Этой же позиции придерживается и судебная практика.
Пример: отменяя решение суда первой инстанции и постановление суда апелляционной инстанции, суд округа, руководствуясь положениями ст. ст. 8, 1064 ГК РФ, ст. ст. 1, 55.1, 55.16, 60 ГрК РФ, ст. ст. 3, 13 ФЗ "О саморегулируемых организациях", исходил из того, что ответственность за неисполнение договорных обязательств определяется в соответствии с положениями такого договора и гражданского законодательства РФ. Истцом право на возмещение убытков причинившим лицом реализовано ранее. В спорном случае никакого вреда жизни или здоровью физических лиц, имуществу физических или юридических лиц, государственному или муниципальному имуществу, окружающей среде, жизни или здоровью животных и растений, объектам культурного наследия (памятникам истории и культуры) народов РФ не причинено, и указанное ненадлежащее исполнение договорных обязанностей подрядчиком не грозит причинением такого вреда третьим лицам. Затраты истца на исправление недостатков в оснащении навеса электрокабелем не относятся к вреду имуществу юридических лиц, о котором идет речь в ст. 60 ГрК РФ. В передаче кассационной жалобы для рассмотрения в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ было отказано (см. Определение ВС РФ от 14 октября 2016 г. по делу N А40-141088/2015).
Другая группа целей, для достижения которых создаются ГрСРО, связана с повышением качества градостроительной деятельности и распространяется на:
- выполнение инженерных изысканий;
- осуществление архитектурно-строительного проектирования;
- строительство, реконструкцию, капитальный ремонт объектов капитального строительства.
Содержание каждого из названных видов деятельности раскрыто в статьях ГрК РФ и иных законах и подзаконных нормативных правовых актах (например, инженерные изыскания определены в ст. 47 ГрК РФ и конкретизированы в Постановлении Правительства РФ от 19 января 2006 г. N 20 "Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства" и других нормативных актах).
2. В соответствии с ч. 2 комментируемой статьи в содержание деятельности ГрСРО входят два вида деятельности:
- разработка и утверждение документов;
- контроль за соблюдением членами ГрСРО требований, закрепленных в этих документах.
Перечень документов, разработкой и утверждением которых занимаются ГрСРО, приведен в ст. 55.5 ГрК РФ (см. комментарий к ст. 55.5) <147>. Это положение конкретизирует общую норму ст. 2 ФЗ "О саморегулируемых организациях", где предусмотрено, что разработка и утверждение стандартов и правил предпринимательской и профессиональной деятельности входит в содержание деятельности СРО (на этом уровне законодатель еще не проводит разницы между правилами и стандартами, но в градостроительном законодательстве эта разница уже обозначена).
--------------------------------
<147> Как полагает В.В. Кванина, данные положения ГрК РФ не могут быть восприняты в качестве аналога для всей системы саморегулирования, так как признаком, разграничивающим стандарты и правила СРО строителей, является взаимосвязь с требованиями законодательства о техническом регулировании, нехарактерная для большинства сфер саморегулирования. Кроме того, ФЗ "О саморегулируемых организациях" и многие отраслевые законы о саморегулировании не определяют порядок разработки и принятия стандартов и правил (см. Кванина В.В. Указ. соч.). Позволим себе не согласиться с этой точкой зрения: стандартизации можно подвергнуть любую деятельность, что же касается нормативного разграничения правил и стандартов, то его отсутствие в том или ином законе не запрещает придерживаться его самим СРО в ходе своей работы.
Таким образом, из содержания комментируемой статьи следует, что ГрСРО реализует те функции, которые обычно принадлежат органам публичной власти и управления. При этом, естественно, реализация таких функций ограничена законом. Комитет по земельным отношениям и строительству ГД ФС РФ в одном из своих писем совершенно справедливо указал, что, реализуя права и обязанности, предоставленные СРО законодательством РФ, такая СРО (ГрСРО) участвует не в политической деятельности, а обеспечивает исполнение возложенных на нее государством публично-правовых функций при условии, что реализация указанных функций направлена на достижение целей, поименованных в ГрК РФ (см. письмо Комитета по земельным отношениям и строительству ГД ФС РФ от 11 февраля 2015 г. N 3.31-22/100 "О деятельности саморегулируемых организаций").
Что касается контроля ГрСРО за деятельностью своих членов в части соблюдения правил и стандартов, то он осуществляется в соответствии с требованиями ст. 9 ФЗ "О саморегулируемых организациях". Контроль проводится путем проведения плановых и внеплановых проверок. Предметом плановой проверки является соблюдение членами ГрСРО требований стандартов и правил ГрСРО, условий членства в ней. Продолжительность плановой проверки устанавливается постоянно действующим коллегиальным органом управления ГрСРО. Плановая проверка проводится не реже одного раза в три года и не чаще одного раза в год. Основанием для проведения внеплановой проверки может являться направленная в ГрСРО жалоба на нарушение членом ГрСРО требований стандартов и правил. ГрСРО могут быть предусмотрены помимо указанных выше оснований иные основания для проведения внеплановой проверки.
3. В соответствии с положениями Федерального закона от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ комментируемая статья дополняется новой ч. 3, вводимой в действие с 1 июля 2017 г. Данный пункт предусматривает, что целью ГрСРО является обеспечение исполнения членами ГрСРО обязательств по договорам подряда на выполнение инженерных изысканий, на подготовку проектной документации, договорам строительного подряда, заключенным с использованием конкурентных способов определения поставщиков (подрядчиков, исполнителей) в соответствии с законодательством РФ о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, законодательством РФ о закупках товаров, работ, услуг отдельными видами юридических лиц или в иных случаях по результатам торгов (конкурсов, аукционов), если в соответствии с законодательством РФ проведение торгов (конкурсов, аукционов) для заключения соответствующих договоров является обязательным. Данная норма содержательно связана с законодательной новеллой, содержащейся в ст. 60.1, вводимой в текст ГрК РФ указанным Федеральным законом от 3 июля 2016 г. N 372-ФЗ и определяющей, что в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения членом ГрСРО обязательств по договору подряда на выполнение инженерных изысканий, подготовку проектной документации, договору строительного подряда, заключенным с застройщиком, техническим заказчиком, лицом, ответственным за эксплуатацию здания, сооружения, региональным оператором с использованием конкурентных способов заключения договора, субсидиарную ответственность несут:
1) ГрСРО в пределах одной четвертой доли средств компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, размер которого рассчитан в порядке, установленном внутренними документами ГрСРО, в зависимости от количества ее членов на дату предъявления требования о компенсационной выплате и установленного в соответствии с ч. ч. 11 и 13 ст. 55.16 ГрК РФ размера взноса в такой компенсационный фонд, принятого для каждого члена в зависимости от уровня его ответственности по обязательствам, возникшим на основании такого договора, в случае если индивидуальный предприниматель или юридическое лицо на момент заключения указанного договора являлись членами такой ГрСРО;
2) соответствующее Национальное объединение ГрСРО в случае исключения сведений об указанной выше ГрСРО из государственного реестра ГрСРО в пределах одной четвертой доли средств компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств, зачисленных на счет такого Национального объединения ГрСРО, либо ГрСРО, членом которой стало лицо, не исполнившее или ненадлежащим образом исполнившее соответствующие обязательства по таким договорам, в случае если такое Национальное объединение ГрСРО перечислило в порядке, предусмотренном ч. 16 ст. 55.16 ГрК РФ, средства компенсационного фонда обеспечения договорных обязательств на счет указанной ГрСРО.