СТ 36 ГрК РФ.
1. Градостроительным регламентом определяется правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства.
2. Градостроительные регламенты устанавливаются с учетом:
1) фактического использования земельных участков и объектов капитального строительства в границах территориальной зоны;
2) возможности сочетания в пределах одной территориальной зоны различных видов существующего и планируемого использования земельных участков и объектов капитального строительства;
3) функциональных зон и характеристик их планируемого развития, определенных документами территориального планирования муниципальных образований;
4) видов территориальных зон;
5) требований охраны объектов культурного наследия, а также особо охраняемых природных территорий, иных природных объектов.
3. Действие градостроительного регламента распространяется в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования.
4. Действие градостроительного регламента не распространяется на земельные участки:
1) в границах территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов Российской Федерации, а также в границах территорий памятников или ансамблей, которые являются выявленными объектами культурного наследия и решения о режиме содержания, параметрах реставрации, консервации, воссоздания, ремонта и приспособлении которых принимаются в порядке, установленном законодательством Российской Федерации об охране объектов культурного наследия;
2) в границах территорий общего пользования;
3) предназначенные для размещения линейных объектов и (или) занятые линейными объектами;
4) предоставленные для добычи полезных ископаемых.
5. Применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий градостроительные регламенты устанавливаются в соответствии с законодательством Российской Федерации.
6. Градостроительные регламенты не устанавливаются для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон и территорий опережающего развития.
6.1. До установления градостроительных регламентов в отношении земельных участков, включенных в границы населенных пунктов из земель лесного фонда (за исключением лесных участков, которые до 1 января 2016 года предоставлены гражданам или юридическим лицам либо на которых расположены объекты недвижимого имущества, права на которые возникли до 1 января 2016 года, и разрешенное использование либо назначение которых до их включения в границы населенного пункта не было связано с использованием лесов), такие земельные участки используются с учетом ограничений, установленных при использовании городских лесов в соответствии с лесным законодательством.
7. Использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными федеральными органами исполнительной власти, уполномоченными органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации или уполномоченными органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами. Использование земель или земельных участков из состава земель лесного фонда, земель или земельных участков, расположенных в границах особо охраняемых природных территорий (за исключением территорий населенных пунктов, включенных в состав особо охраняемых природных территорий), определяется соответственно лесохозяйственным регламентом, положением об особо охраняемой природной территории в соответствии с лесным законодательством, законодательством об особо охраняемых природных территориях.
8. Земельные участки или объекты капитального строительства, виды разрешенного использования, предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту, могут использоваться без установления срока приведения их в соответствие с градостроительным регламентом, за исключением случаев, если использование таких земельных участков и объектов капитального строительства опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
9. Реконструкция указанных в части 8 настоящей статьи объектов капитального строительства может осуществляться только путем приведения таких объектов в соответствие с градостроительным регламентом или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции. Изменение видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства может осуществляться путем приведения их в соответствие с видами разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленными градостроительным регламентом.
10. В случае, если использование указанных в части 8 настоящей статьи земельных участков и объектов капитального строительства продолжается и опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия, в соответствии с федеральными законами может быть наложен запрет на использование таких земельных участков и объектов.
1. Установление градостроительных регламентов составляет основу разработки схем зонирования территории. Правовое значение градостроительного регламента заключается в его способности реально регулировать использование земельных участков и объектов недвижимости в пределах соответствующей территориальной зоны. Он действует следующим образом. Регламент определяет рамки деятельности, в которых любые формы проявления градостроительной активности рассматриваются как правомочные. Свидетельством того, что конкретный регламент имеет правовую силу, является его фиксация (в установленном порядке) в плане зонирования соответствующего территориального объекта. Юридическая ответственность правообладателя земельного участка и объекта недвижимости за нарушение конкретного регламента наступает в том случае, если его действия вступают в противоречие с ним.
Сформированные регламенты позволяют управлять развитием территории экономическими (а не директивными) методами, в полном соответствии с ее реальными проблемами. В этом случае территория, а также объекты капитального строительства не подвергаются ни политическому, ни административному давлению. Регламенты фиксируют наиболее эффективные с градостроительной точки зрения (доходные) виды использования территории в перспективе по сравнению с существующими, что делает обоснованным инвестиции застройщика. А открытый и доступный характер информации о состоянии и изменении недвижимости позволяет собственнику принимать самостоятельные решения. Основой принятия решений в этом случае выступают экономические стимулы и ограничения. Они, в конечном счете, являются мотивацией управленческих инициатив.
Получение правообладателем недвижимости информации о количественных (экономических) параметрах участка обеспечивает ему возможность самостоятельной оценки собственных возможностей по выплате налогов в бюджет, связанных с изменением стоимости земельного участка. При этом он самостоятельно, естественным образом определяет логическую зависимость этих выплат от более высоких доходов своей предпринимательской или иной деятельности.
Руководствуясь конкретными количественными параметрами территории, отражающими экономическую эффективность деятельности, правообладатель недвижимости вправе принять различные управленческие решения. Во-первых, он может сохранить свое право нахождения на земельном участке, но при этом он должен соблюдать утвержденный порядок осуществления градостроительной деятельности. Если на этом участке установлено изменение функционального назначения недвижимости, он будет вынужден действовать в установленных рамках. Во-вторых, правообладатель недвижимости, рассчитав свои финансовые возможности, может принять решение о необходимости заключения сделки по передаче своих прав на недвижимость новому лицу, которое сможет более эффективно использовать земельный участок и расположенные на нем объекты капитального строительства. Наконец, правообладатель земельного участка и находящихся на нем объектов недвижимости может задействовать механизм ипотеки - заложить недвижимость в банке, получив тем самым денежные средства для приобретения нового земельного участка более низкой стоимости с постепенным переводом технологических объектов.
В правилах застройки юридически закрепляются и регулируются экономические отношения участников градостроительной деятельности. Экономический механизм способствует, в свою очередь, активизации механизма реализации градостроительных документов. Правовая процедура становится инструментом градостроительного регулирования использования и застройки территории муниципального образования. Основное назначение градостроительных регламентов заключается в том, чтобы определять приоритеты и ограничения разрешаемых изменений состояния и использования территории и гарантировать поддержание существующих или заданных внешних условий ее использования. Регламенты взаимодействуют между собой и образуют единую систему. Процесс регулирования градостроительной деятельности получает структурную основу благодаря установлению определенных градостроительных регламентов и их регистрации в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности.
В рамках задач подготовки документации зонирования процедура градостроительной регламентации заключается в определении границ территориальных зон, их отображении и присвоении зонам соответствующих кодовых обозначений.
Градостроительный регламент распространяется в равной мере на все земельные участки и иные объекты недвижимости, расположенные в пределах одной и той же территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования. Исключение составляет определенный перечень земельных участков и иных объектов недвижимости, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется: включенные в единый государственный реестр объекты культурного наследия народов Российской Федерации либо вновь выявленные объекты культурного наследия, представляющие историко-культурную ценность, в отношении которых уполномоченными органами принимаются индивидуальные решения о режиме содержания, параметрах и характеристиках реставрации, консервации, ремонта и т.д.; территории общего пользования, которыми пользуется неограниченный круг лиц, включая площади, улицы, набережные, скверы, бульвары; линейные объекты - транспортные и инженерно-технические коммуникации, в том числе железные дороги, автомобильные магистрали и т.д.
Градостроительный регламент может устанавливаться для всех категорий земель, за исключением земель лесного фонда (ст.101 ЗК РФ), водного фонда (ст.102 ЗК РФ), особо охраняемых природных территорий и объектов (кроме земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов, указанных ст.96 ЗК РФ), а также сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения (ст.79 ЗК РФ).
Градостроительный регламент определяет основу правового режима земельных участков и иных объектов недвижимости. Граждане и юридические лица вправе выбирать виды и параметры использования принадлежащих им земельных участков и иных объектов недвижимости в соответствии с градостроительным регламентом при условии соблюдения требований технических регламентов.
2. В описание градостроительного регламента включаются указанные для земельных участков и иных объектов недвижимости соответствующей территориальной зоны: виды разрешенного использования; предельные (минимальные и/или максимальные) параметры разрешенного строительства; ограничения использования в соответствии с требованиями в области охраны культурного наследия, экологическим и санитарно-эпидемиологическим законодательством, иными требованиями, установленными законами и другими правовыми актами.
Порядок определения зон, установление перечня основных, вспомогательных и условно разрешенных видов использования для земельных участков и объектов капитального строительства во многом обусловлен комплексом специфических (территориальных) особенностей каждого муниципального образования. В то же время территориальная специфика только в определенных пределах способна влиять на разработку схем зонирования. Во всех регламентах используется одинаковая структура для определения разрешенных видов землепользования в территориальных зонах. Они отражают общие характеристики для каждой зоны с тремя перечнями видов разрешенного использования для каждой зоны.
Градостроительный регламент в самом общем виде представляет собой совокупность подлежащих официальной регистрации в информационной системе обеспечения градостроительной деятельности классификационных признаков, выделенных территориальных зон, а также описание (характеристику) всех градостроительных требований, норм и правил использования территории, находящихся в границах каждой зоны. В числе таких требований предусмотрены количественные показатели, определяющие строгое и четкое их выполнение как со стороны граждан и юридических лиц – правообладателей отдельных объектов недвижимости, так и со стороны различных органов публичной власти. Градостроительные регламенты – это комплекс нормативно закрепленных общеобязательных условий, определяющих предпочтения, ограничения и запрещения изменений состояния и использования территории.
Территориальные изменения рассматриваются с позиций изменения состояния и использования естественной природной и историко-культурной среды, культурных и природных ландшафтов, в т.ч. городских ландшафтов, транспортных и инженерных сооружений и иных видов обустройства, а также изменения использования внешней инфраструктуры, изменения внешних воздействий на территорию и воздействия конкретной территории на окружающую среду.
Градостроительные регламенты обладают системообразующей способностью благодаря тому, что они интегрируют большие объемы информационных ресурсов. Вследствие этого они позволяют решать многие задачи в рамках градостроительной деятельности такие как: доведение градостроительных регламентов до лиц, ответственных за их соблюдение; контроль и надзор за соблюдением градостроительных регламентов и юридическая ответственность за их нарушение; оформление правоотношений, связанных с использованием и обустройством территории; согласование интересов населения, правообладателей недвижимости, Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований; согласование интересов территорий и отраслей при подготовке решений по развитию территорий и по установлению отраслевых регламентов; определение градостроительной ценности территории; учет градостроительной ценности территории при установлении налогообложения и выделении субвенций.
3. Своеобразие юридической природы градостроительных регламентов проявляется в том, что они, будучи, по сути, тех¬ническими нормами, не обладающими юридической силой, становятся юридически значимыми с момента утверждения их органом местного самоуправления посредством принятия нормативного акта - правил землепользования и застройки. При этом следует иметь в виду, что устанавливаемые правилами землепользования и застройки градостроительные регламенты отличаются от строительных норм, правил и стандартов, равно как и от введенных Законом о техническом регулировании технических регламентов. Последние вскоре заменят экологические нормативы, СНиПы и СанПиНы, которые фактически и так являются техническими регламентами по своей сути. Несомненно, к общим техническим регламентам будут отнесены различные защитные и охранные зоны.
В числе принципиальных отличий градостроительных регламентов от технических регламентов следует считать, во-первых, порядок утверждения. Градостроительные регламенты утверждаются актом органа местного самоуправления, технические регламенты, как правило, федеральным законом. Во-вторых, принципиально отличается их сфера действия. Градостроительные регламенты определяют параметры и виды использования территории муниципального образования в части застройки и иных видов градостроительной деятельности, то есть определяют внешнюю форму градостроительной деятельности в муниципальных образованиях. Технические регламенты содержат нормы и правила безопасного ведения строительных работ (нормы строительной, экологической, технической и иной безопасности), определяя сам порядок безопасного ведения строительства.
1. Нормы комментируемой статьи включают особенности правового института градостроительного регламента, которыми обозначены:
- определение в ч. 1 настоящей статьи правового содержания градостроительного регламента, включающего правовой режим земельных участков, равно как всего, что находится над и под поверхностью земельных участков и используется в процессе их застройки и последующей эксплуатации объектов капитального строительства;
- обозначение в правилах ч. 2 настоящей статьи пяти критериев установления градостроительных регламентов;
- установление в нормах ч. 3 рассматриваемой статьи правила действия градостроительного регламента в равной мере на все земельные участки и объекты капитального строительства, расположенные в пределах границ территориальной зоны, обозначенной на карте градостроительного зонирования;
- регламентация правилами ч. 4 анализируемой статьи ограничения действия градостроительного регламента на земельные участки четырех категорий с включением, например, границ территорий памятников и ансамблей, включенных в единый государственный реестр объектов культурного наследия (памятников истории и культуры) народов РФ (см. Приказ Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия от 27 февраля 2009 г. N 37);
- определение в ч. 5 настоящей статьи правила установления градостроительных регламентов в соответствии с законодательством РФ применительно к территориям исторических поселений, достопримечательных мест, землям лечебно-оздоровительных местностей и курортов, зонам с особыми условиями использования территорий;
- обозначение в нормах ч. 6 комментируемой статьи запрета на установление градостроительных регламентов для земель лесного фонда, земель, покрытых поверхностными водами, земель запаса, земель особо охраняемых природных территорий (за исключением земель лечебно-оздоровительных местностей и курортов), сельскохозяйственных угодий в составе земель сельскохозяйственного назначения, земельных участков, расположенных в границах особых экономических зон;
- регламентация требованиями ч. 7 рассматриваемой статьи полномочий на использование земельных участков, на которые действие градостроительных регламентов не распространяется или для которых градостроительные регламенты не устанавливаются (такой компетенцией в соответствии с федеральными законами наделяются уполномоченные федеральные органы исполнительной власти, уполномоченные органы исполнительной власти субъектов РФ или уполномоченные органы местного самоуправления);
- установление в нормах ч. 8 рассматриваемой статьи правила использования земельных участков или объектов капитального строительства, виды разрешенного использования (см. статью 37 Градостроительного кодекса РФ), предельные (минимальные и (или) максимальные) размеры и предельные параметры которых не соответствуют градостроительному регламенту; это правило заключается в запрете использования таких объектов, если оно опасно для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия;
- определение в ч. 9 настоящей статьи двух условий реконструкции указанных в ч. 8 настоящей статьи объектов капитального строительства (путем приведения таких объектов в соответствие градостроительному регламенту или путем уменьшения их несоответствия предельным параметрам разрешенного строительства, реконструкции), а также условия изменения видов разрешенного использования указанных земельных участков и объектов капитального строительства (путем приведения их в соответствие видам разрешенного использования земельных участков и объектов капитального строительства, установленным градостроительным регламентом);
- обозначение в нормах ч. 10 комментируемой статьи запрета на использование земельных участков и объектов, если не исключена опасность для жизни или здоровья человека, для окружающей среды, объектов культурного наследия.
2. В дополнение к комментируемым нормам следует обратить внимание на содержание письма Министерства культуры РФ от 25 января 2011 г. N 03-05-41 (по вопросу регулирования градостроительной деятельности в исторических поселениях), в котором указано, что градостроительная документация, разрабатываемая для исторических поселений, включаемая в правила застройки муниципальных образований, подлежит обязательному согласованию с Федеральной службой по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия в порядке, установленном Постановлением Правительства РФ от 16 января 2010 г. N 2 "Об утверждении Положения о порядке согласования с федеральным органом охраны объектов культурного наследия проектов генеральных планов поселений и городских округов, проектов документации по планировке территории, разрабатываемых для исторических поселений, а также градостроительных регламентов, устанавливаемых в пределах территорий объектов культурного наследия и их зон охраны".
Согласно комментируемому Кодексу документация по планировке территории включает в себя проекты планировки территории, проекты межевания территории и градостроительные планы земельных участков. Орган исполнительной власти субъекта РФ, уполномоченный в области охраны объектов культурного наследия, направляет в установленном порядке указанную документацию на согласование в центральный аппарат Росохранкультуры.