СТ 29.1 ГрК РФ.
1. Нормативы градостроительного проектирования подразделяются на:
1) региональные нормативы градостроительного проектирования;
2) местные нормативы градостроительного проектирования, которые включают в себя:
а) нормативы градостроительного проектирования муниципального района;
б) нормативы градостроительного проектирования поселения;
в) нормативы градостроительного проектирования городского округа;
г) нормативы градостроительного проектирования муниципального округа.
2. Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации обеспечивают систематизацию нормативов градостроительного проектирования по видам объектов регионального значения и объектов местного значения в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации.
1. Впервые упоминание нормативов градостроительного проектирования (далее - нормативы) было введено в ГрК РФ Федеральным законом от 20 марта 2011 г. N 41-ФЗ. Однако данный Закон не раскрывал понятия нормативов, их содержания, порядка утверждения и не оказал существенного влияния на регулирование градостроительной деятельности.
В дальнейшем Федеральным законом от 5 мая 2014 г. N 131-ФЗ в ГрК РФ была введена комментируемая глава 3.1, целиком посвященная нормативам и в значительной степени уточнившая их значение и сущность.
Определение самого понятия нормативов в комментируемой главе отсутствует. Оно приведено в ст. 1 ГрК РФ, где указано, что под нормативами градостроительного проектирования понимается совокупность установленных в целях обеспечения благоприятных условий жизнедеятельности человека расчетных показателей минимально допустимого уровня обеспеченности объектами регионального и местного значения населения субъектов РФ, муниципальных образований и расчетных показателей максимально допустимого уровня территориальной доступности таких объектов для населения субъектов РФ, муниципальных образований.
В ч. 1 комментируемой статьи дана классификация, система нормативов.
Указано, что нормативы могут быть только региональными и местными, то есть законодатель отказался от установления каких бы то ни было нормативов федерального значения. Данный подход представляется обоснованным в связи с существенными отличиями территорий в РФ: по населению, его плотности, уровню жизни и иным ключевым характеристикам. В связи с этим установление единых нормативов градостроительного проектирования, которые можно было бы применять одновременно ко всей территории РФ, представляется затруднительным. Примечательно, что государственные градостроительные нормативы, предусмотренные ранее действовавшим ГрК РФ 1998 г. (утратил силу), которые частично совпадали по содержанию с нормативами градостроительного проектирования, утверждались в том числе на федеральном уровне.
Местные нормативы подразделяются на нормативы градостроительного проектирования муниципального района, поселения и городского округа. Сравнивая классификацию местных нормативов с положениями ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ", отметим, что ГрК РФ не упомянуты нормативы таких видов муниципальных образований, как внутригородской район, внутригородская территория города федерального значения, а также межселенная территория.
Вместе с тем согласно п. 1.6 Положения о содержании, порядке подготовки, утверждения и изменения нормативов градостроительного проектирования города Москвы (утв. Постановлением Правительства Москвы от 23 декабря 2014 г. N 801-ПП) в столице в том числе утверждаются нормативы градостроительного проектирования городских округов.
В связи с этим можно говорить о расширительном толковании и практике применения пп. 2 ч. 1 ст. 29.1 ГрК РФ, то есть о фактическом допущении утверждения иных подвидов местных нормативов, помимо прямо указанных в комментируемом Законе.
Рассматривая вводную статью главы, посвященной нормативам, целесообразно проанализировать вопрос о предназначении нормативов: для кого они являются обязательными, на кого распространяют свое прямое действие. Указанные вопросы четко не урегулированы ГрК РФ.
Поиск ответа на данный вопрос целесообразно начать с определения понятия самого градостроительного проектирования. ГрК РФ не дает такого определения. По мнению Д.В. Шинкевича, под градостроительным проектированием следует понимать "деятельность по подготовке проектов документов территориального планирования, документов градостроительного зонирования и документации по планировке территории" <47>.
--------------------------------
<47> Шинкевич Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Издательская группа "Юрист", 2011. С. 10 - 14.
Аналогичный подход применен в Законе г. Москвы от 25 июня 2008 г. N 28 "Градостроительный кодекс города Москвы" (далее - ГрК Москвы), где в ст. 5 указано, что градостроительным проектированием является профессиональная деятельность физических и юридических лиц по разработке проектов:
1) документа территориального планирования г. Москвы - Генерального плана г. Москвы;
2) территориальных и отраслевых схем;
3) правил землепользования и застройки;
4) документации по планировке территории.
Автору использование указанного понимания градостроительного планирования также представляется вполне обоснованным.
Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что нормативы должны привести разрабатываемую различными органами власти градостроительную документацию к единообразию и систематизации, а градостроительную документацию в целом - к соответствию иным документам социально-экономического развития территории <48>.
--------------------------------
<48> См.: Шинкевич Д.В. Проблемы правового регулирования местных нормативов градостроительного проектирования // Государственная власть и местное самоуправление. М.: Издательская группа "Юрист", 2011. С. 10 - 14.
Теперь рассмотрим, что означает данный вывод на практике для физических и (прежде всего) юридических лиц, а также насколько данные выводы находят свое отражение в судебной практике.
Согласно ГрК РФ нормативы учитываются при подготовке проекта схемы территориального планирования субъекта РФ (ч. 1.1 ст. 15), при подготовке и утверждении схемы территориального планирования муниципального района (ч. 2 ст. 20), генерального плана поселения, генерального плана городского округа (ч. 3 ст. 24). Иных упоминаний использования нормативов ГрК РФ не содержит.
Таким образом, нормативы не подлежат прямому применению физическими и юридическими лицами. Нормативы направлены в первую очередь на регулирование деятельности государственных органов субъектов РФ и органов местного самоуправления при осуществлении данными органами территориального планирования <49>.
--------------------------------
<49> См.: Ильенко И.А., Побута А.Ю. Дискуссия по разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования // Вестник института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. 2014. N 5 - 6 (32). С. 9 - 17.
Кроме того, отметим, что законодательство не содержит каких-либо процедур проверки соответствия нормативам документов, подготовленных органами власти или юридическими и физическими лицами при осуществлении деятельности, связанной с градостроительством <50>.
--------------------------------
<50> См.: Ильенко И.А., Побута А.Ю. Дискуссия по разработке региональных и местных нормативов градостроительного проектирования // Вестник института законодательства и правовой информации им. М.М. Сперанского. 2014. N 5 - 6 (32). С. 9 - 17.
Вместе с тем согласно ст. ст. 26 и 34 ГрК РФ градостроительное зонирование территории, планировка и межевание территории осуществляются в соответствии (с учетом) с документами территориального планирования.
Таким образом, с точки зрения буквального толкования законодательства нормативы не имеют прямого воздействия на деятельность физических и юридических лиц, но оказывают влияние на физических и юридических лиц, отражаясь в документах территориального планирования, градостроительного зонирования и документации по планировке территории.
Судебная практика в данном отношении складывается разнонаправленно. Часть судебных решений фактически признает необходимость учета нормативов при осуществлении гражданами и юридическими лицами градостроительной деятельности, другая часть основана на противоположной позиции.
Пример: общество обратилось в суд с требованием о признании незаконным отказа администрации города в выдаче разрешения коммерческой организации на строительство многоквартирного жилого дома в связи с тем, что имеются расхождения в определении этажности здания, площади застройки, не получено разрешение на отклонение от предельных параметров разрешенного строительства.
При рассмотрении дела в апелляционной инстанции судом принято решение на основании результатов экспертизы. В рамках данной экспертизы перед экспертом были поставлены три вопроса, в том числе вопрос о соответствии проектной документации нормативам градостроительного проектирования.
Отметим, что истец обращался в ВС РФ с требованием отмены указанного решения суда, однако ВС РФ в рассмотрении кассационной жалобы в судебном заседании Судебной коллегии по экономическим спорам ВС РФ отказал по причине отсутствия каких бы то ни было нарушений (см. Постановление Девятнадцатого арбитражного апелляционного суда от 1 декабря 2015 г. по делу N А14-13033/2013, Определение ВС РФ от 29 июня 2016 г. N 310-КГ14-6460).
Исходя из данного решения суда, можно заключить, что физическим и юридическим лицам следует учитывать в своей деятельности не только документы территориального планирования, градостроительного зонирования, документацию по проектировке и межеванию территории, но и непосредственно нормативы градостроительного проектирования.
В то же время имеется судебная практика, не признающая обязательности учета нормативов при проектировании объектов капитального строительства.
Пример: общество обжаловало отказ в выдаче разрешения на строительство. Суд первой инстанции отказал обществу в удовлетворении требований, отметив, что региональные нормативы обязательны для всех субъектов градостроительных отношений, осуществляющих свою деятельность на территории области.
Суд вышестоящей инстанции решение суда первой инстанции отменил, так как нормативы градостроительного проектирования не затрагивают вопросы технического регулирования и не устанавливают технические регламенты, в связи с чем не могут быть отнесены к обязательным требованиям к проектированию объектов капитального строительства (см. Постановление ФАС Поволжского округа от 7 мая 2014 г. по делу N А72-13733/2013).
Обращаясь к истории вопроса, отметим, что государственные градостроительные нормативы, предусмотренные утратившим силу ГрК РФ 1998 г., были обязательны для соблюдения органами государственной власти, органами государственного контроля и надзора, органами местного самоуправления, а также гражданами и юридическими лицами, осуществляющими градостроительную деятельность (ст. 51).
При этом актуальное региональное законодательство в ряде случаев фактически повторяет существовавшую в рамках утратившего силу ГрК РФ 1998 г. позицию.
Так, согласно п. 1.5 Положения о содержании, порядке подготовки, утверждения и изменения нормативов градостроительного проектирования г. Москвы (утв. Постановлением Правительства Москвы от 23 декабря 2014 г. N 801-ПП) нормативы градостроительного проектирования города Москвы обязательны для выполнения всеми субъектами градостроительной деятельности, осуществляющими деятельность на территории города Москвы. В соответствии со ст. 3 ГрК Москвы к субъектам градостроительной деятельности в том числе отнесены физические и юридические лица.
Согласно п. 2 Постановления Правительства Московской области от 31 мая 2006 г. N 469/20 "О нормативах градостроительного проектирования Московской области" нормативы градостроительного проектирования обязательны для применения при разработке, экспертизе, согласовании, утверждении и реализации документов территориального планирования Московской области, документов территориального планирования муниципальных образований, документации по планировке территорий, а также при архитектурно-строительном проектировании на территории Московской области, то есть при проектировании конкретных объектов капитального строительства.
Таким образом, относительно предназначения и применения нормативов следует отметить следующее: федеральное законодательство закрепляет обязательность применения нормативов только для органов власти при осуществлении ими градостроительного проектирования. Вопрос регулятивного воздействия и необходимости их прямого применения в деятельности физических и юридических лиц прямо не урегулирован, то есть регулирующее воздействие нормативов с точки зрения буквального толкования ГрК РФ осуществляется опосредованно через иные градостроительные документы, которые должны соответствовать нормативам.
Региональное законодательство в ряде случаев компенсирует вышеуказанное умолчание федерального законодателя и предписывает любым физическим и юридическим лицам прямо руководствоваться нормативами при осуществлении какой бы то ни было градостроительной деятельности.
Судебная практика пока что складывается разнонаправленно.
Учитывая отсутствие запретов на прямое применение нормативов в деятельности физических и юридических лиц в федеральном законодательстве, четкое указание на такое применение в ряде региональных актов и имеющиеся прецеденты судебных решений, отмечающих необходимость соответствия проектной документации нормативам, полагаем возможным рекомендовать физическим и юридическим лицам учитывать положения нормативов при осуществлении градостроительной деятельности.
2. Вторая часть ст. 29.1 ГрК РФ устанавливает необходимость обеспечения систематизации нормативов по видам объектов регионального значения и объектов местного значения. Примечательно, что обязанности по систематизации нормативов возложены на органы власти субъектов РФ не только в отношении региональных, но и в отношении местных нормативов.
Представляется, что данный подход (с центром систематизации на уровне региона) обеспечивает более эффективную иерархию нормативов.
Понятие "виды объектов" регионального и местного значения ГрК РФ использует в п. п. 19 и 20 ст. 1. Исходя из этих положений следует, что классификация объектов по видам осуществляется по критерию отнесения этих объектов к областям жизнедеятельности, указанным в п. 3 ст. 14 для региональных объектов, а также в п. 3 ст. 19 и в п. 5 ст. 23 ГрК РФ.
Например, видами объектов местного значения можно считать объекты местного значения в сфере электро-, тепло-, газо- и водоснабжения населения (пп. "а" п. 1 ч. 3 ст. 19 ГрК РФ).
Систематизация нормативов согласно комментируемому положению Кодекса осуществляется в порядке, установленном законом субъекта РФ. Рассмотрим, каким образом осуществляется такая систематизация, на примере нескольких региональных актов и постараемся выделить типичные и особенные черты в систематизации нормативов.
Например, в соответствии со ст. 222 Закона Саратовской области от 29 октября 2014 г. N 136-ЗСО "О внесении изменений в Закон Саратовской области "О регулировании градостроительной деятельности в Саратовской области" уполномоченным органом Саратовской области ведется специальный реестр, в который включаются все региональные и местные нормативы. Данный реестр ведется в электронном виде и публикуется в сети Интернет.
Во многом идентичные положения содержит Закон Свердловской области от 22 июля 2016 г. N 79-ОЗ "О порядке подготовки, утверждения и изменения региональных нормативов градостроительного проектирования и порядке обеспечения систематизации нормативов градостроительного проектирования по видам объектов регионального значения и объектов местного значения".
Например, согласно ст. 5 данного Закона в области ведется специальный реестр, включающий в себя информацию обо всех нормативах. Данный реестр ведется как на бумажных носителях, так и в электронной форме. Реестр публикуется в сети Интернет.
В г. Москве специальный акт о систематизации нормативов отсутствует. Более того, в настоящее время утверждены нормативы только для части видов объектов регионального значения, например Постановление Правительства Москвы от 23 декабря 2015 г. N 945-ПП "Об утверждении региональных нормативов градостроительного проектирования города Москвы в области транспорта, автомобильных дорог регионального или межмуниципального значения". При этом в соответствии с п. 2.1 Положения о содержании, порядке подготовки, утверждения и изменения нормативов градостроительного проектирования города Москвы (утв. Постановлением Правительства Москвы от 23 декабря 2014 г. N 801-ПП) нормативы города Москвы систематизированы по ряду областей, например: объекты транспорта, автомобильные дороги регионального и межмуниципального назначения, объекты образования, здравоохранения, физической культуры и спорта.
В Московской области нормативы классифицированы в соответствии с типами устойчивых систем расселения Московской области, которые определены в Схеме территориального планирования Московской области, утвержденной Постановлением Правительства Московской области от 11 июля 2007 г. N 517/23 "Об утверждении Схемы территориального планирования Московской области - основных положений градостроительного развития" (п. 7 Нормативов градостроительного проектирования Московской области, утв. Постановлением Правительства Московской области от 17 августа 2015 г. N 713/30). Отметим, что данный подход можно считать не в полной мере соответствующим предписаниям ГрК РФ, хотя, вероятно, это обосновано спецификой территориальной организации Московской области: значительные территории без областного центра с высокой обособленностью населенных пунктов.
Таким образом, можно заключить, что единый подход среди субъектов РФ к классификации нормативов отсутствует. Однако нередко систематизация осуществляется ведением специальных реестров, в том числе в электронной форме.
Дополнительно отметим, что систематизация нормативов в узком смысле (без деятельности по обеспечению соответствия нормативов разного уровня друг другу) фактически осуществляется и на федеральном уровне.
Так, ст. 57.1 ГрК РФ предусмотрено ведение ФГИС ТП - Федеральной государственной информационной системы территориального планирования РФ. Подробно данная система будет рассмотрена в комментариях к соответствующей статье (см. комментарий к ст. 57.1), однако в данном контексте кратко рассмотрим ее практическую роль в вопросе систематизации нормативов.
Согласно пп. 5.2 указанной статьи в ФГИС ТП в том числе должны быть опубликованы все нормативы всех уровней по всей территории РФ.
К сожалению, приходится констатировать, что функционал ФГИС ТП с 2011 года (год включения ст. 57.1 в ГрК РФ) так и не был доведен до состояния, когда данная система реально могла бы облегчить жизнь застройщикам и иным заинтересованным лицам в вопросах поиска и использования градостроительной документации.
В настоящее время в ФГИС ТП опубликовано немалое количество нормативов, однако навигация системы фактически сводит на нет весь ее потенциал: найти нужный норматив весьма непросто, документы выкладываются не путем обновления редакций, а путем хронологического опубликования актов о внесении изменений. Остается надеяться, что передача полномочий от ликвидированного Минрегиона России <51> к Минэкономразвития России вдохнет новую жизнь в данную информационную систему.
--------------------------------
<51> См.: Указ Президента РФ от 8 сентября 2014 г. N 612.
Согласно статье 29.1 Градостроительного кодекса РФ, нормативы градостроительного проектирования делятся на два уровня: региональные и местные. На региональном уровне устанавливаются нормативы для объектов регионального значения, в то время как на местном уровне разрабатываются местные нормативы для объектов местного значения.
Местные нормативы подразделяются на несколько категорий в зависимости от местоположения объекта. Это включает нормативы для муниципальных районов, поселений, городских округов и муниципальных округов.
Задачей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации является систематизация этих нормативов в соответствии с видами объектов и их значениями на региональном и местном уровнях. Этот процесс должен быть проведен в соответствии с законами и нормативными актами субъектов Российской Федерации. Нормативы градостроительного проектирования играют ключевую роль в определении требований к размещению и планировке объектов на территории, обеспечивая соответствие строительства планировочным стандартам и нормам в каждом регионе и муниципалитете.